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在現代環境治理體系中推進司法執法協作

時間:2020-10-15 13:21

來源:中國環境報

作者:王瑋

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圖為長江流域環境資源司法執法協作座談會現場

  在司法執法協作中,人民法院的定位是什麼?應該採取什麼方式和行政機關進行協作?協作中又該如何處理彼此不同認識,解決分歧,依法形成合力?近日,在“司法護航美麗長江”集中調研宣傳活動第二站——湖北武漢,一場由湖北省高級人民法院組織召開的長江流域環境資源司法執法協作座談會上,最高人民法院環境資源審判庭庭長王旭光在發言中從法院的角度,一一作了闡述。

  首要思路:協作要融入現代環境治理體系

  司法執法協作,從法院角度看,首先有一個自我定位的問題。王旭光説,法院作為司法機關,在與行政機關,在與同樣作為司法機關的檢察機關的協作過程中,要準確把握“你是誰,可以做什麼,應當怎麼做”。“這個定位很重要,因為國家機關履職的基本規則是職權法定,法定職責必須為,法無授權不可為。”

  其次是人民法院在環境治理中扮演什麼角色問題。王旭光認為首要和基本思路是,把司法執法協作融入國家現代環境治理體系。

  2020年3月,中辦、國辦印發《關於構建現代環境治理體系的指導意見》。王旭光解讀,這份文件對現代環境治理體系的定位是,“黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與”。我們要按照這份文件來進一步深化司法執法協作。

  記者注意到,就在2020年9月9日,全國法院深入貫徹“兩山”理念全面加強生態環境司法保護工作座談會上,最高人民法院黨組書記、院長周強即強調指出,“要堅持系統治理,主動融入黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系,服務國家區域發展戰略。”

  這其中法院起什麼作用呢?王旭光認為,定位應該是“司法服務和保障”。他進一步解釋,這裏既有本身的法定職責,也就是發揮審判職能,為推進新時代生態文明建設、實現經濟高質量發展、建設美麗中國提供好司法服務和保障;也有健全環境司法機制,不斷強化自身建設,為現代環境治理體系的構建、完善並落地生根發揮作用的使命。

  事實上,從最高法以往出台的文件中也可以看出這一定位。記者9月25日從最高法在江蘇南京召開的“長江流域生態環境司法保護狀況”新聞發佈會上了解到,自2016年1月第一次長江經濟帶發展座談會在重慶召開以來,最高法先後出台的3個關於長江流域生態文明建設和綠色發展的文件,落腳都是為此提供司法服務和保障。

  關鍵問題:把握好司法權和行政權的邊界

  司法與執法協作的關鍵是什麼?在王旭光看來,作為司法機關的法院,要把握好司法權的運行規律和行為邊界,最核心的問題是“到位不越位”。

  比如,在依法審理環境資源行政案件、履行司法監督職責時,既要對行政行為的合法性進行司法審查,也要尊重行政機關的首次判斷權和自由裁量權,注意把握好司法審查的度。“或者説,要避免以司法裁量權取代行政機關的裁量權,法院對此要有謙抑和審慎的精神。”

  另外,在現代環境治理體系中,政府居於主導地位。法院擔當作為的一項重要工作,是在各類案件的審理中監督、支持行政機關發揮生態環境保護的主導作用。比如,法院要充分關注行政執法階段證據的直接性和時效性,對執法過程中形成的調查、檢驗、檢測、評估報告以及監測數據等,經質證符合證據標準的,作為認定案件事實的根據。

  “能否監督支持行政機關依法履行好職責、發揮好主導作用,是生態環境司法和執法部門有效協作的一個重要標誌。”王旭光説。

  圍繞相關部門在發言中關注的證據有效性因素、程序合法性要素等問題,王旭光認為,程序正當是行政管理的基本原則,無論是調查收集證據還是實施行政行為,都必須嚴格按照法定的步驟、方式、方法、順序和時限等規則進行,同時要保障當事人和利害關係人的知情權、參與權和救濟權。因此,依法審查行政執法證據和執法程序的合法性,是法院履行審判職責的基本方面,同樣需要行政執法部門的尊重和支持。同時,程序正當也是司法與執法協作過程中必須嚴格遵循的基本規則。

  9月22日湖北省高院組織的座談會上,長江水利委員會、長江航務管理局、長江流域生態環境監督管理局、長江航運公安局、湖北省人民檢察院、湖北省生態環境廳、湖北省自然資源廳等8家單位相關負責人悉數到場。大家也紛紛就司法執法協作如何進一步抓好、抓實,發揮應有的作用建言獻策。

  長江水利委員會黨組成員、副主任吳道喜建議,構建人民法院與長江流域管理機構的會商協作機制,就涉及水管理事務的重大前置性工作建立專職的協商制度,提升行政執法與司法的協作效能。

  長江流域生態環境監督管理局副局長吳國平提出,證據的收集、保全、固化是個難題,環境案件專業性很強,如何發揮專業部門與司法機關各自優勢,形成打擊合力,下一步還需要具體研究。

  長江航運公安局黨委副書記、政委張京甫建議,下一階段長江流域司法執法協作,一要突出“十年禁漁”這個重點;二要突出涉案財物管理這個難點;三要擦亮日常交流協作這個亮點;四要把握環境公益訴訟這個熱點。

  協作重點:首先要在理念上達成共識

  對司法執法協作落地生根發揮作用,下一步抓哪些重點,王旭光提出,首先是在理念上要達成共識。具體來説,在環境正義、保護優先、維護權益、嚴格執法、注重預防、修復為主、公眾參與等生態環境保護理念上,司法和執法要逐漸融合,要有共識,這樣才能在具體工作中開展有效合作。

  比如,對發言中有部門提到關於寬嚴相濟政策的理解把握問題。王旭光認為,在環境資源領域適用寬嚴相濟的基本刑事政策,需要根據具體情況區別對待,做到寬嚴有據、罰當其罪。對於非法排污、非法採砂、盜伐林木等各種嚴重破壞環境資源的犯罪,特別是在長江禁漁期間非法捕撈水產品,非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物的犯罪,要依法從嚴懲處。

  但刑法的一個基本適用規則是謙抑,不宜將一些行政處罰可以解決的問題輕易入刑。“尤其是在野生動植物保護領域”,王旭光認為,需要關注百姓多年來形成的生活習慣與法律規範衝突的協調處理,同時也要實現野生動植物保護與羣眾合法權益保護的協調統一。在這方面,宣傳、引導、教育、感化很重要。“如何運用妥當的執法、司法方式,懲戒違法犯罪,促進知法守法,規範生產生活,形成全社會依法自覺保護野生動植物的共識,實現人與自然和諧共生,我們要一起共同努力。”

  再有,從寬嚴相濟角度,生態環境損害的刑事責任和民事修復賠償責任、行政責任如何協調適用,這也是需要統籌考量的重要因素。

  此外,如何深化生態環境損害賠償制度改革,促進生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟對接;還有自然資源經濟損害與相關生態環境損害如何一併索賠的問題,都是需要共同研究和推進的。

  針對各方反映比較集中的證據標準把握問題、行政執法的證據與檢察院起訴和法院審判的證據標準如何統一問題,王旭光會上透露,就此問題,正在推動部分省市有關部門共同進行試點,首先在生態環境領域就證據的適用達成共識,進而形成數據化的統一證據標準。

  王旭光表示,接下來,法院將與檢察機關、公安機關,以及自然資源、生態環境、水利交通、農業農村等行政管理機關一道,依法推進長江流域司法執法協作,共同做好長江大保護這篇大文章。

編輯:王媛媛

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